Por Jimena Curbelo

Uruguay cuenta, desde julio de 2017, con un Plan Nacional de Aguas (PNA), aprobado por decreto del Poder Ejecutivo, en su calidad de autoridad nacional en materia de aguas.

Este Plan surge como instrumento rector de la Política Nacional de Aguas (Ley Nº 18.610) y establece los lineamientos generales para la gestión integrada y sustentable del agua en todo el territorio; propone objetivos específicos alineados con la Política Nacional de Aguas, así como las líneas de acción para su concreción. Además, introduce la formulación obligatoria de planes regionales y locales de gestión de recursos hídricos, reconociéndolos como el mecanismo para incorporar la mirada territorial en esa gestión integrada.

Este contexto institucional abre una interesante oportunidad para reflexionar acerca de las oportunidades y capacidades que los espacios locales de toma de decisiones tienen para desarrollar procesos de participativos de planificación, con el objetivo de priorizar y ordenar los usos del agua en sus territorios.

Introducción

La inclusión del componente participativo no es ajena al proceso de construcción del PNA, ya que este surge de un proceso, iniciado en 2010, que involucró a cientos de personas, entre actores pertenecientes al gobierno nacional, gobiernos departamentales, academia, organizaciones sociales, sindicatos, gremios y medios de comunicación.

La aprobación del PNA tiene lugar en un contexto local e internacional que exige e impulsa este tipo de instrumentos, fomentando la gestión integrada de los recursos hídricos nacionales por medio de procesos de gobernanza participativa que formen parte de la estrategia de desarrollo del país. El 25% de los países de la región de América Latina y el Caribe tienen actualmente un plan para la gestión de sus recursos hídricos a nivel nacional.

En los antecedentes normativos puede mencionarse como hito la aprobación plebiscitaria de la iniciativa ciudadana para la reforma constitucional de 2004, que consagra un cambio de paradigma en la protección de los recursos naturales, con especial énfasis en el recurso hídrico. Dicha propuesta, elaborada por la Comisión Nacional de Defensa del Agua y de la Vida, y que contó con 64,7% de aprobación ciudadana, celebra el derecho humano al acceso al agua, el agua potable y saneamiento como servicios públicos, y la participación ciudadana en su planificación, gestión y control. Uruguay se convirtió así en el primer país del mundo en reconocer los derechos al agua potable y el saneamiento constitucionalmente.

Además, cumpliendo con el mandato constitucional, en 2009 se aprobó la Ley N° 18.610 (Política Nacional de Aguas), que establece la formulación de planes que contengan los lineamientos generales de la actuación pública y privada en materia de aguas. Debe destacarse que en su artículo 8º numeral J, la ley establece como uno de sus principios “la participación de los usuarios y la sociedad civil en todas las instancias de planificación, gestión y control”, consagrando la participación ciudadana como un pilar de la gestión de los recursos hídricos del país.

Ámbitos participativos para la gestión integrada de los recursos hídricos creados por la Política Nacional de Aguas

Las aproximaciones anteriores a la gestión de los recursos hídricos contienen implícitamente referencias al desarrollo como categoría política, y no sólo económica, englobando conceptos tales como concertación de agentes, interacción y proyecto común.

Uno de los factores por los que estas categorías adquieren relevancia es por remitir a la dimensión territorial; los procesos de producción, acumulación y redistribución no ocurren en un espacio abstracto, sino que dependen de la interacción y la forma de organización de los actores sociales y económicos que constituyen el territorio en cuestión.

Abordar el desarrollo local como categoría política implica analizarlo como un proceso orientado –y por tanto un proyecto– con el objetivo de mejorar la calidad de vida de la comunidad que habita un territorio específico considerando el conflicto como parte de cualquier proceso humano. La gestión del conflicto se erige en esta categoría como un desafío a resolver, en vistas de construir un proyecto territorial, dada la multiplicidad de actores que actúan en el territorio, cada uno actuando en función de sus propios intereses y con su propia lógica de funcionamiento. Construir el nosotros local pasa a ser el desafío de la gobernanza territorial, del sistema relacional que indica las reglas de juego pactadas y públicas que facilitan los diálogos en un marco de relaciones de poder.

Ese desafío lleva a la creación de espacios públicos de negociación, más allá de un mero juego de intereses, que permite que los actores negocien una interpretación de la realidad y la conducta apropiada para la resolución de problemas colectivos.

Por su parte, la gestión Integrada de los recursos hídricos, más que resolver los llamados problemas ambientales, debe resolver los conflictos entre los actores que utilizan o dependen de dichos recursos en el presente y en el futuro. Esto también aporta al desafío, mencionado anteriormente, de diseñar espacios de encuentro que permitan la circulación de conocimientos técnicos, saberes ciudadanos, y que comuniquen y eduquen sobre temas complejos, que impactan directamente en la calidad de vida de las personas.

Descripción de la cuenca del río Santa Lucía [1]

El río Santa Lucía constituye uno de los sistemas fluviales más importantes del país por sus características ecológicas, su ubicación y sus funciones. La cuenca de aporte tiene una extensión de 13.487 km2 y concentra casi 32% de la población rural nacional. Abastece de agua potable a 60% de la población de Uruguay, incluyendo al área metropolitana de Montevideo y las ciudades próximas. Es uno de los principales territorios de producción de alimentos a escala nacional y concentra asimismo una gran actividad industrial.

Hacia la desembocadura del río Santa Lucía, en la cuenca inferior, se extienden los humedales del río Santa Lucía, en un área con una extensión de 20.000 ha. Estos ecosistemas son relevantes por la gran diversidad de especies animales y vegetales que los conforman e interrelacionan, y porque cumplen una gran variedad de funciones ambientales (regulación del sistema hidrológico, purificación de las aguas, control de la erosión, aporte de nutrientes orgánicos, albergue de especies de aves migratorias).

En esta región la mayor parte del agua para el consumo humano se extrae de fuentes superficiales (Santa Lucía, laguna del Sauce y laguna del Cisne), y sobre la franja costera, de fuentes subterráneas. El uso del agua subterránea para riego, proveniente del acuífero Raigón, es el mayor del país y se utiliza en pequeñas extensiones (huertas y chacras).

La descripción anterior configura a la cuenca del río Santa Lucía como un espacio donde conviven diferentes expresiones del uso del suelo, sustentando modelos de desarrollo que utilizan diferentes combinaciones de recursos naturales y capital físico.

Quienes participaron en la encuesta de Río Abierto han atribuido a estas actividades sus percepciones acerca de la influencia relativa de estas sobre la disponibilidad del agua en el país. Consumo industrial y riego agrícola han sido las actividades que han identificado con la mayor influencia sobre la disponibilidad del agua; ambas actividades tienen marcada presencia en el territorio de interés.

En cuanto a las actividades que influyen en la calidad de las aguas en el país, las respuestas sobre la mayor influencia se concentran en dos factores: el uso de fertilizantes y pesticidas, y los vertidos industriales, factores también asociados a los usos del suelo de la cuenca.

Aportes hacia un proceso de planificación participativa de la cuenca del Santa Lucía

De la descripción anterior se desprende que contar con un sistema de gestión adecuado en la cuenca del río Santa Lucía es fundamental para disponer de agua en cantidad y calidad suficiente para cubrir todos los usos necesarios y evitar o reducir los conflictos ambientales. Por su parte, el PNA incluye entre sus programas estratégicos la creación de planes locales de cuencas, acuíferos y aguas urbanas, y pone énfasis en la visión local que estos planes permiten, destacándolos como “la principal herramienta de gestión en cada cuenca o localidad, definiendo las acciones concretas en el territorio”.

La Gestión Integrada de los Recursos Hídricos –y, en términos más amplios, los procesos de desarrollo local– requiere una planificación que sea capaz de interactuar permanentemente con la realidad; la escala local ofrece la potencialidad de observar las especificidades territoriales, siendo el escenario donde existen diferentes actores cuya cotidianidad es atravesada por los conflictos entre los usos del espacio y los recursos territoriales en la búsqueda de satisfacción de demandas diversas. La priorización de esas demandas inicia procesos complejos, multidimensionales y conflictivos. En esta escala, la planificación es un proceso esencialmente político, en el que no existen etapas diferenciadas entre las ideas, el conocimiento y la acción, sino que ocurren en simultáneo, en un proceso negociado y orientado a la búsqueda de soluciones a problemas identificados colectivamente.

Introducir la participación y la voz local en los procesos de planificación es una vía de creación de ciudadanía mediante el ejercicio democrático de imaginar un futuro deseable para el territorio habitado; por ello la importancia de observar cómo y quiénes construyen esas imágenes de futuro deseable. La definición de los objetivos comunes no sólo remite al aspecto político y normativo del proceso, sino que también implica un mínimo de acuerdo en torno al sentido inferido de las palabras: ¿qué significa agua en cantidad y calidad suficiente?

Casi 70% de quienes respondieron la encuesta de Río Abierto perciben que no participan en la gestión del agua; no obstante, a 72,3% le gustaría informarse más sobre el tema; 70,9% quisiera recibir recomendaciones para hacer un mejor uso del agua y una mejor gestión de residuos a nivel doméstico, a 35,1% le interesaría participar en talleres sobre el tema, y a 10% generar contenidos para la discusión, escribiendo sobre el tema.

Estos datos muestran que la gestión de los recursos hídricos es una práctica que los ciudadanos y las ciudadanas aún encuentran lejana, más allá del marco institucional descrito anteriormente, que reconoce en la participación ciudadana uno de sus pilares. Por otra parte, las respuestas muestran que encuestados y encuestadas, en su gran mayoría, están dispuestos a ser parte de un diálogo mayor sobre el tema, en el que circule información y donde puedan generar materiales propios para la discusión y el intercambio.

Entre quienes afirmaron que participan en la gestión del agua, 20% identifica la realización de denuncias sobre mal uso del agua y prácticas contaminantes como forma de participación, 86% se informa sobre el tema y 32% participa en actividades específicas, como talleres, seminarios y movilizaciones. Mantenerse informado sobre el tema es la práctica más identificada como mecanismo de participación por quienes respondieron la encuesta; sin embargo, resulta significativo observar que sólo 3,3% considera que la información disponible es suficiente y confiable. De allí la relevancia de generar espacios que construyan conocimientos locales, conocimientos técnicos y directrices políticas.

Para una participación eficaz y comprometida por el desarrollo de su entorno local inmediato es necesario que la población esté informada sobre los asuntos públicos que le conciernen. La presencia del ciudadano en las decisiones que lo afectan requiere la creación y conformación de espacios de discusión y debate en el nivel local que permitan influir de manera responsable y participativa en los asuntos públicos del territorio o en ámbitos de mayor alcance. De esta forma, la comunicación se involucra en el desarrollo territorial, pero no sólo como un mecanismo para difundir mensajes unidireccionales, sino como herramienta para desarrollar procesos de construcción colaborativa de conocimientos, que permita trabajar en la intersección de diferentes opiniones, y en los desacuerdos y conflictos propios del diálogo territorial.

Fuentes consultadas

Achkar, M.; Domínguez, A.; Pesce, F. (2013). “Cuenca del Río Santa Lucía - Uruguay Aportes para la discusión ciudadana. Montevideo: REDES-AT. Disponible en: http://www.redes.org.uy/wp-content/uploads/2013/01/Publicacion-Santa-Lucia-WEB.pdf

Boisier, S. (1997). El vuelo de una cometa. Una metáfora para una teoría del desarrollo territorial. Revista EURE (69).

DINAGUA (2017). Plan Nacional de Aguas [on line] Disponible en: http://www.mvotma.gub.uy/images/slides/PNA%202017%20propuesta%20PE.pdf

Dourojeanni, Axel (1994). Políticas públicas para el desarrollo sustentable: la gestión integrada de cuencas [on line] Disponible en: https://www.cepal.org/publicaciones/xml/9/19759/lcr1399s.pdf

Marsiglia, J. (2009). ¿Cómo gestionar las diferencias? La articulación de actores para el desarrollo local. Montevideo.

Muñoz, M., & Spinelli, E. (2015). Comunicación y sistematización de experiencias. En: P. Costamagna, & S. (Pérez Rossi, Enfoque, estrategias e información para el Desarrollo Territorial. Los aprendizajes desde ConectaDEL. Buenos Aires: FOMIN.

Quintero Marín, R. (2004). Desarrollo integral. Colombia: Fundación Social.

Vázquez Barquero, A. (2007). Desarrollo endógeno. Teorías y prácticas de desarrollo territorial. Investigaciones Regionales, 183-210.

[1] La información contenida en este capítulo se basa en el trabajo de Achkar, M.; Domínguez, A.; Pesce, F. (2013). “Cuenca del Río Santa Lucía - Uruguay Aportes para la discusión ciudadana. Montevideo: REDES-AT. Disponible en: http://www.redes.org.uy/wp-content/uploads/2013/01/Publicacion-Santa-Lucia-WEB.pdf